Contratación Pública en el ICE y sus empresas
La contratación pública en el ICE y de sus empresas posee reglas especiales que no siempre coinciden con la Ley General de Contratación Pública. Conozca las principales diferencias en procedimientos, recursos, plazos y ejecución contractual, con especial atención al recurso de apelación.
DERECHO ADMINISTRATIVOCONTRATACIÓN PÚBLICAADMINISTRACIÓN PÚBLICA
Lic. Alfredo Andrés Umaña Lazo
8/9/202611 min read
Contratación Pública en el ICE y sus empresas: un régimen especial que exige una estrategia propia
Contenido
1. Introducción: por qué el régimen del ICE requiere un análisis propio
2. El punto de partida: no toda contratación pública se rige de la misma manera
3. ICE y empresas del ICE: regímenes relacionados, pero no idénticos
4. Los procedimientos de contratación y sus principales diferencias
5. El régimen recursivo: donde un error de plazo puede ser definitivo
6. El recurso de objeción: no siempre existen ocho días para recurrir
7. El recurso de apelación en el ICE: un apartado que merece especial atención
8. El recurso de revocatoria y las diferencias en las empresas del ICE
9. La ejecución contractual también tiene reglas especiales
10. Reajuste de precios y equilibrio económico del contrato
11. ¿Por qué participar en procedimientos del ICE requiere una estrategia diferente?
12. Licitarte: expertos en contratación pública
1. Introducción: por qué el régimen del ICE requiere un análisis propio
Participar en una contratación promovida por el Instituto Costarricense de Electricidad (ICE) o por alguna de sus empresas exige algo más que conocer la Ley General de Contratación Pública (LGCP) y su Reglamento.
El ICE conserva un régimen especial de contratación, derivado fundamentalmente de la Ley N.° 8660, Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector Telecomunicaciones, su Reglamento al Título II y su normativa interna.
La Ley N.° 8660 establece un tratamiento especial de las adquisiciones realizadas por el ICE y configura un esquema diseñado, entre otros objetivos, para dotar a la institución y a sus empresas de mecanismos de contratación compatibles con el entorno competitivo en el que desarrollan parte de sus actividades.
Esto no significa que la LGCP resulte irrelevante. Por el contrario, la normativa interna vigente del ICE incluye expresamente entre sus documentos aplicables tanto la Ley N.° 9986, Ley General de Contratación Pública, como su Reglamento.
El problema está en asumir que esas normas pueden aplicarse automáticamente, sin determinar primero cuál disposición especial gobierna el caso concreto.
En contratación pública, esa diferencia puede definir desde el procedimiento aplicable hasta el plazo para presentar un recurso.
2. El punto de partida: no toda contratación pública se rige de la misma manera
La LGCP estructura el régimen ordinario de contratación alrededor de categorías como la licitación mayor, licitación menor y licitación reducida.
La selección del procedimiento se relaciona, entre otros elementos, con la estimación contractual y con los umbrales establecidos legalmente para el régimen correspondiente.
El régimen del ICE conserva, en cambio, categorías propias derivadas de su legislación especial, entre ellas la licitación pública y la licitación abreviada, además de procedimientos y supuestos de contratación directa previstos por su normativa.
El Reglamento al Título II define la licitación pública del ICE como el procedimiento ordinario de carácter concursal correspondiente a la cuantía establecida por la Ley N.° 8660.
Por ello, aunque desde un punto de vista funcional pueda resultar útil comparar una licitación mayor de la LGCP con una licitación pública del ICE, no deben tratarse como si fueran exactamente el mismo procedimiento. Las consecuencias jurídicas pueden ser distintas y los errores de interpretación graves.
3. ICE y empresas del ICE: regímenes relacionados, pero no idénticos
También debe evitarse utilizar indistintamente las expresiones “ICE” y “Grupo ICE” cuando se analiza una contratación determinada.
El Reglamento al Título II de la Ley N.° 8660 identifica dentro del conjunto empresarial a Radiográfica Costarricense S.A. (RACSA), Compañía Nacional de Fuerza y Luz S.A. (CNFL), Compañía Radiográfica Internacional Costarricense S.A. (CRICSA) y aquellas otras empresas que el ICE constituya o adquiera de acuerdo con la Ley.
Por su parte, el Reglamento para los Procesos de Contratación de las Empresas del ICE desarrolla un régimen específico para las sociedades sujetas a sus disposiciones.
Esto genera, en términos prácticos, al menos tres niveles que deben distinguirse:
Régimen general: LGCP y RLGCP.
Régimen especial del ICE: Ley N.° 8660, Reglamento al Título II y normativa interna del ICE.
Régimen de las empresas del ICE: normativa propia de contratación de las sociedades, además de las remisiones que resulten aplicables.
La distinción no es puramente académica.
Incluso el Reglamento de las empresas dispone que las compras conjuntas con empresas del Grupo ICE se tramitan de conformidad con el Reglamento Interno de Contratación Administrativa del ICE.
Por ello, antes de revisar un pliego de condiciones debería responderse una pregunta básica: ¿Quién está promoviendo jurídicamente la contratación?
4. Los procedimientos de contratación y sus principales diferencias
La correcta identificación del procedimiento determina buena parte de las reglas que gobernarán el concurso.
En una licitación mayor regulada por la LGCP, el plazo mínimo para recibir ofertas es, como regla, de quince días hábiles.
En la licitación pública del ICE, el Reglamento al Título II dispone que, si el pliego no establece otro plazo, el mínimo para recibir ofertas será de diez días hábiles.
La licitación abreviada del ICE presenta, a su vez, su propia regla: el plazo para presentar ofertas no puede ser inferior a cinco días hábiles ni superior a veinte.
Estas diferencias repercuten directamente en otro aspecto especialmente sensible: los recursos administrativos.
5. El régimen recursivo: donde un error de plazo puede ser definitivo
La fase recursiva es probablemente uno de los puntos donde resulta más peligroso trasladar automáticamente las reglas de la LGCP al régimen del ICE.
En contratación pública los plazos para recurrir son breves y preclusivos. Una empresa puede disponer de argumentos técnicos sólidos contra una adjudicación y, sin embargo, perder la posibilidad de que sean conocidos simplemente porque utilizó el plazo correspondiente al régimen equivocado o no selecciono correctamente en el ente competente para conocerlo.
La primera tarea antes de preparar cualquier recurso debería ser, por ello, construir una especie de mapa procesal del concurso: identificar la entidad contratante, el procedimiento, el acto que se pretende impugnar, el recurso procedente, el órgano competente y el plazo exacto de interposición.
Solo después debería comenzar la preparación sustantiva del recurso.
6. El recurso de objeción: no siempre existen ocho días para recurrir
En el régimen general de la LGCP, el recurso de objeción contra el pliego de condiciones de una licitación mayor debe interponerse ante la Contraloría General de la República dentro de los ocho días hábiles siguientes a la publicación del pliego.
En el ICE la lógica cambia.
El Reglamento al Título II establece que contra el pliego de la licitación pública y de la licitación abreviada podrá interponerse recurso de objeción dentro del primer cuarto del plazo para presentar ofertas. La competencia corresponde a la Contraloría General en la licitación pública y al propio ICE en la licitación abreviada. Esta diferencia es fundamental.
No existe, por tanto, una regla general según la cual en el ICE “la objeción se presenta en cinco días”. Tampoco puede trasladarse automáticamente el plazo de ocho días previsto en la LGCP.
Debe tomarse el plazo concreto de recepción de ofertas y calcularse el primer cuarto conforme a la regulación especial.
Además, frente a modificaciones o adiciones al pliego, el régimen especial dispone que el recurso puede plantearse dentro del primer cuarto del plazo existente entre la comunicación de la modificación y la fecha prevista para recibir ofertas. Esto convierte el cómputo del plazo en una parte sustantiva de la estrategia de objeción.
7. El recurso de apelación en el ICE: un apartado que merece especial atención
7.1. La diferencia principal: ocho días frente a cinco
Esta es probablemente una de las diferencias que más debe tener presente una empresa que participa regularmente en contratación pública.
En el régimen general, el artículo 97 de la LGCP establece que contra el acto de adjudicación y contra el que declare desierta o infructuosa una licitación mayor puede interponerse recurso de apelación dentro de los ocho días hábiles siguientes a la comunicación del acto final.
En la licitación pública del ICE, el Reglamento al Título II dispone que el recurso de apelación debe presentarse ante la Contraloría General de la República dentro de los cinco días hábiles siguientes a la publicación del acto correspondiente.
La diferencia es significativa:
Régimen general LGCP: 8 días hábiles.
Licitación pública ICE: 5 días hábiles.
Tres días hábiles pueden representar una reducción sustancial del tiempo disponible para estudiar un expediente complejo.
Una contratación tecnológica, de telecomunicaciones, infraestructura o servicios especializados puede contener múltiples ofertas, anexos técnicos, certificaciones, hojas de vida, estructuras de precio, documentación del fabricante y estudios administrativos. Esperar varios días para iniciar el análisis puede comprometer seriamente la preparación del recurso.
7.2. Apelar no consiste únicamente en señalar incumplimientos del adjudicatario
Otro error frecuente consiste en asumir que basta con demostrar que la empresa adjudicada incumplió algún requisito.
El Reglamento especial exige que la apelación identifique con precisión la infracción sustancial alegada, desarrolle la legitimación, individualice las líneas recurridas y aporte la prueba que sustente los argumentos.
Cuando el recurrente discrepa de los estudios que sustentan el acto final, debe rebatirlos razonadamente, pudiendo incorporar estudios o dictámenes elaborados por profesionales calificados.
Por eso, normalmente una apelación bien preparada requiere analizar simultáneamente:
la oferta adjudicada;
la oferta del recurrente;
los estudios técnicos, legales y financieros;
el sistema de evaluación;
el acto final;
y la prueba disponible.
No basta con intentar excluir al competidor. El recurrente debe analizar si, una vez prosperen sus alegatos, mantiene una posición que le permita obtener un beneficio real de la impugnación.
7.3. El monto impugnado puede definir la procedencia del recurso
Cuando una contratación está integrada por múltiples líneas, tampoco necesariamente debe considerarse el valor total del procedimiento.
El Reglamento especial dispone que, para determinar la procedencia del recurso, se considera el monto impugnado y, cuando existen varias líneas, se toma la suma de aquellas efectivamente recurridas.
En los contratos continuados se considera el monto adjudicado correspondiente al plazo inicial, sin incluir las eventuales prórrogas. Si el monto está expresado en moneda extranjera, la normativa contiene además una regla específica para su conversión.
Este análisis debería realizarse antes de redactar el fondo del recurso.
La pregunta no es únicamente si existen argumentos para apelar, sino si jurídicamente corresponde apelación respecto de aquello que se pretende impugnar.
7.4. La preparación temprana del recurso es determinante
La mejor práctica empresarial consiste en no esperar al acto final para comenzar a analizar a los competidores.
Una vez abiertas las ofertas, conviene determinar cuáles son los potenciales riesgos de admisibilidad, identificar la documentación que podría resultar relevante y revisar la propia oferta con el mismo rigor con el que se estudiará la adjudicada.
De esa manera, cuando se comunica el acto final, buena parte del análisis previo ya se encuentra avanzado.
En un régimen donde el plazo puede ser únicamente de cinco días hábiles, esa preparación resulta especialmente valiosa.
8. El recurso de revocatoria y las diferencias en las empresas del ICE
La revocatoria muestra nuevamente que incluso dentro del entorno ICE pueden coexistir reglas distintas.
En el régimen general de la LGCP, el recurso de revocatoria contra el acto final debe interponerse dentro de cinco días hábiles.
El Reglamento al Título II de la Ley N.° 8660 también prevé un plazo de cinco días hábiles cuando, por razón del monto, no procede apelación.
El Reglamento Interno del ICE reproduce igualmente ese plazo para los concursos en los que no corresponde apelación.
En las empresas sujetas al Reglamento 6168, sin embargo, existen reglas propias y el plazo para la revocatoria contra determinados actos finales puede ser de tres días hábiles.
Esta diferencia confirma nuevamente que no es suficiente afirmar que una contratación pertenece al “Grupo ICE”.
Es indispensable determinar cuál entidad tramita el procedimiento y cuál reglamento gobierna concretamente el recurso.
9. La ejecución contractual también tiene reglas especiales
El análisis jurídico no termina cuando se adjudica la contratación.
La fase de ejecución puede ser incluso más sensible desde un punto de vista económico.
Durante esta etapa pueden surgir modificaciones del objeto, prórrogas, suspensiones, recepciones defectuosas, aplicación de multas, reajustes de precios, reclamos económicos, cesiones, resolución o rescisión contractual.
Un ejemplo especialmente ilustrativo es la modificación contractual.
El artículo 101 de la LGCP establece, como regla general, que la Administración puede modificar sus contratos sin superar el 20% del monto y plazo originales. En circunstancias excepcionales técnicamente acreditadas puede alcanzar hasta un 50%, bajo las condiciones previstas legalmente.
La normativa de las empresas del ICE contiene una construcción especial distinta para la modificación contractual.
Por ello, antes de afirmar que una modificación es válida o inválida por superar determinado porcentaje, debe verificarse primero el régimen contractual aplicable.
10. Reajuste de precios y equilibrio económico del contrato
El mantenimiento del equilibrio económico constituye otro aspecto esencial, especialmente en contratos de larga duración, obra pública, servicios continuados o adquisiciones sometidas a variaciones relevantes de costos.
La normativa de las empresas del ICE contempla expresamente gestiones relacionadas con reajustes, revisiones, actualizaciones de precios y reclamos derivados del equilibrio económico contractual.
Además, el finiquito merece especial precaución.
El Reglamento 6168 dispone que, antes de su firma, el administrador del contrato debe verificar que no existan pendientes relacionados, entre otros extremos, con multas, reajustes o reclamos.
La razón es evidente: el cierre contractual puede tener efectos importantes sobre la posibilidad de formular reclamaciones posteriores.
Por ello, el análisis económico y jurídico de la ejecución debería realizarse antes de suscribir documentos que puedan cerrar definitivamente la relación contractual.
11. ¿Por qué participar en procedimientos del ICE requiere una estrategia diferente?
El principal desafío del régimen especial del ICE no consiste necesariamente en que exista menos regulación.
Ocurre lo contrario: coexisten diferentes capas normativas.
Dependiendo del procedimiento pueden resultar relevantes la Ley N.° 8660, su Reglamento al Título II, la normativa interna del ICE, el Reglamento de las empresas, la LGCP, el RLGCP, el propio pliego de condiciones y las reglas particulares de ejecución contractual.
Esto genera un riesgo práctico importante: utilizar modelos diseñados para el régimen general sin adaptarlos al procedimiento especial.
Un recurso de objeción puede resultar extemporáneo si se utilizan los ocho días de la LGCP cuando correspondía calcular el primer cuarto.
Una apelación puede presentarse tarde si se parte de los ocho días de la licitación mayor cuando la licitación pública del ICE concede solamente cinco.
Una modificación contractual puede analizarse incorrectamente si únicamente se consulta el artículo 101 de la LGCP sin verificar las disposiciones especiales aplicables.
En contratación pública, identificar correctamente el régimen jurídico no es una formalidad previa: forma parte de la estrategia competitiva de la empresa.
12. Licitarte: expertos en contratación pública
Participar en contrataciones del ICE y de sus empresas puede representar oportunidades relevantes para compañías vinculadas con tecnología, telecomunicaciones, infraestructura, energía, servicios profesionales, ciberseguridad, equipamiento y otras soluciones especializadas.
Pero la oportunidad comercial debe acompañarse de una adecuada gestión jurídica del procedimiento.
En Licitarte asesoramos a empresas durante las distintas etapas de la contratación pública: análisis del pliego de condiciones, revisión de requisitos de admisibilidad, preparación y revisión de ofertas, solicitudes de aclaración, recursos de objeción, subsanaciones, análisis del acto final, recursos de revocatoria, recursos de apelación ante la Contraloría General de la República y acompañamiento durante la ejecución contractual.
Cuando existe un acto final adverso, especialmente en una licitación pública del ICE, el tiempo es crítico.
Cinco días hábiles pueden ser la diferencia entre ejercer oportunamente el derecho de impugnación o perder la posibilidad de discutir el acto final.
¿Su empresa participa en una contratación del ICE o de alguna de sus empresas?
En Licitarte podemos analizar el procedimiento, identificar el régimen aplicable, determinar los plazos relevantes y estructurar una estrategia jurídica adecuada a las particularidades del concurso. Contacto: legal@licitartecr.com
No espere al último día para revisar una objeción, una adjudicación o un posible recurso de apelación.
Referencias normativas
Ley N.° 9986, Ley General de Contratación Pública (LGCP).
Decreto Ejecutivo N.° 43808-H, Reglamento a la Ley General de Contratación Pública (RLGCP).
Ley N.° 8660, Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector Telecomunicaciones.
Decreto Ejecutivo N.° 35148, Reglamento al Título II de la Ley N.° 8660.
Reglamento Interno de Contratación Administrativa del ICE (RICA).
Reglamento N.° 6168, Reglamento para los Procesos de Contratación de las Empresas del ICE.
