El Principio de Transparencia en Contratación Pública

El Principio de Transparencia en Contratación Pública: Expediente electrónico y certificaciones del Sicop

Resumen: El presente trabajo analiza la materialización del principio constitucional de transparencia en la contratación pública costarricense a través del expediente electrónico y las certificaciones en el Sistema Integrado de Compras Públicas (SICOP). Basado en las circulares MH-DCoP-CIR-0010-2025 y MH-DCoP-CIR-0023-2025, examina la transformación de la gestión documental hacia un modelo 100% digital que garantiza el acceso libre e igualitario a la información pública.

La investigación aborda cuatro aspectos fundamentales: la configuración del expediente electrónico como columna vertebral del sistema con sus apartados estructurales; el régimen jurídico de las certificaciones como actos administrativos que garantizan autenticidad, distinguiendo entre certificaciones de conocimiento y declaraciones de juicio; el impacto en la transparencia y control ciudadano mediante la democratización del acceso a información contractual; y los desafíos operativos de implementación, especialmente la capacitación de funcionarios públicos.

Palabras clave: Principio de transparencia, contratación pública, transparencia administrativa, expediente electrónico, certificaciones digitales, SICOP, gobierno digital, acceso a la información pública.

1. Introducción

La transformación digital del Estado costarricense ha encontrado en el Sistema Integrado de Compras Públicas (SICOP) uno de sus exponentes más significativos. Este sistema, que opera como el Sistema Digital Unificado (SDU) establecido por la Ley General de Contratación Pública No. 9986 (LGCP), ha trasformado la manera en que las entidades públicas gestionan sus procesos de adquisición, que pasó en algunos casos a la tramitación en papel a un sistema 100% digital en menos de una década, introduciendo así nuevos paradigmas de transparencia (acceso a la información), eficiencia y control administrativo.

Lo anterior puede ser visto como la instrumentalización del principio Constitucional de libre acceso a la información pública consagrado en el articulo 30 de nuestra Constitución Política que “… garantiza el libre acceso a los “departamentos administrativos con propósitos de información sobre asuntos de interés público”, derecho fundamental que en la doctrina se ha denominado derecho de acceso a la información administrativa, y que emana del principio de publicidad que cubre a la actuación administrativa, en tanto objeto del interés público.” (véase la sentencia 13750-10 de la Sala Constitucional) doctrina que recoge la LGCP y su Principio de transparencia (art. 8 inciso c).

Puntualmente, la Dirección de Contratación Pública (DCoP), como órgano rector de la contratación pública en Costa Rica, ha emitido recientemente dos circulares fundamentales que establecen los pilares normativos para el funcionamiento óptimo de este sistema digital. La Circular MH-DCoP-CIR-0010-2025 (Ledezma, 2025a) define los contenidos mínimos y el uso correcto del expediente digital, mientras que la Circular MH-DCoP-CIR-0023-2025 (Ledezma, 2025b) establece los criterios para la emisión de certificaciones de datos del expediente, además Rasca-Sicop se publicó el “Manual para la generación de certificaciones de expedientes electrónicos”, de gran utilidad para los encargados de emitir dichas certificaciones.

Estas regulaciones no solo responden a necesidades técnicas del sistema, sino que materializan principios constitucionales fundamentales como la transparencia administrativa, el acceso a la información pública y la seguridad jurídica en las actuaciones del Estado. Su análisis resulta crucial para comprender el alcance y las implicaciones de la digitalización en la contratación pública costarricense.

2. El Expediente Electrónico como Columna Vertebral del Sistema

2.1. Fundamentos Normativos y Principios Rectores

El expediente electrónico en SICOP encuentra su fundamento jurídico en el artículo 16 de la Ley General de Contratación Pública, que establece de manera categórica que "toda la actividad de contratación pública regulada en la presente ley deberá realizarse por medio del sistema digital unificado", y se detalló primeramente en la circular DGABCA-0086-2022 “Sobre aspectos generales en cuanto al uso del Sistema Digital Unificado dispuesto en la Ley General de Contratación Pública, Ley No. 9986” del 07 de setiembre de 2022, haciendo mención de la Ley denominada “Transparencia de las Contrataciones Administrativas por medio de la reforma del artículo 40 y de la adición del artículo 40 bis a la Ley n°7494, Contratación administrativa, de 2 de mayo de 1995, y sus reformas”, en línea con lo anterior, la LGCP, es acordé con los antecedentes normativos y la jurisprudencia vinculante, ratificó el imperativo legal sobre el uso del SDU en toda actividad contractual que empleé total o parcialmente fondos públicos, según el ámbito de aplicación de la LGCP según su numeral primero.

Estas disposición no es meramente declarativa; su incumplimiento acarrea la nulidad absoluta del procedimiento, salgo caso fortuito o fuerza mayor en los términos del articulo 27 del Reglamento a la Ley General de Contratación Pública, en ese supuesto se procederá con la declaratoria simple de nulidad absoluta del procedimiento de conformidad con el artículo 174 de la LGAP, salvo que la Administración activa determine la existencia de un acto final en firme declarativo de derechos, en cuyo caso deberá atenderse el procedimiento dispuesto en el artículo 173 de la LGAP.

La conceptualización del expediente electrónico, según lo establece el artículo 28 del RLGCP, trasciende la simple digitalización de documentos, prefiriéndose el uso de documentos digitales (firmados digitalmente cuando corresponda) y no simples escaneos de documentos físicos, con ello se posibilita un mejor análisis de datos en concordancia con el principio de control y los datos abiertos.

La Circular MH-DCoP-CIR-0010-2025 hace énfasis en el adecuado uso de los formularios y módulos de que dispone el sistema, en los cuales debe utilizarse los espacios de llenado obligatorio con la información que éstos solicitan, por lo que no resulta posible, indicar en los espacios obligatorios, que se adjunta un documento en el que se detalla la información obligatoria; existiendo un deber del operador de al menos indicar resumidamente la información que reviste carácter obligatorio en el formulario correspondiente, con la justificación técnica y/o normativa que corresponda en el espacio dispuesto por el Sistema al efecto.

Se configura como un sistema orgánico e integral que "contendrá todos los documentos que se generen en el trámite del procedimiento, la ejecución del contrato y su finiquito", estructurado mediante "un índice de asientos consecutivos que genera el mismo sistema" (Ledezma, 2025a).

Esta estructura no es casual; responde al principio de transparencia consagrado en el artículo 8 inciso c) de la LGCP, que exige que todos los actos de contratación pública sean accesibles "de manera libre e igualitaria por parte de los intervinientes y de cualquier persona interesada", garantizando que la información sea "cierta, precisa, oportuna, clara y consistente" (Ledezma, 2025a).

2.2. Arquitectura y Contenidos Mínimos del Expediente Digital

La estructura del expediente electrónico en SICOP refleja una concepción sistemática y cronológica del proceso de contratación pública. La Circular MH-DCoP-CIR-0010-2025 establece siete apartados principales que configuran la arquitectura informativa del expediente (Ledezma, 2025a).

El primer apartado, denominado "Información de solicitud de contratación", constituye el acto fundacional del procedimiento. Aquí debe consignarse la designación de un funcionario como administrador del contrato, la justificación de la procedencia de la contratación con indicación expresa de la necesidad a satisfacer y su vinculación con los instrumentos de planificación nacional, incluyendo el Plan Nacional de Desarrollo, el Plan Nacional de Inversión Pública y el Programa de Adquisición Institucional.

Esta exigencia se vincula con el principio de planificación (art. 31 LGCP) que debe regir toda actuación administrativa, conectando la contratación específica con las políticas públicas de largo alcance, se hace referencia a su vez en las Guías Metodológicas de MIDEPLAN que son obligatorias en algunos casos y se explican con detalle el proceso para hacer la vinculación con las políticas públicas y su documentación.

La "Información de Pliego de condiciones" configura el segundo apartado fundamental, donde se establecen las condiciones base de la contratación. Este apartado trasciende la mera descripción técnica, incorporando elementos estratégicos como criterios de sostenibilidad, metodologías de evaluación y procedimientos de control de calidad. La precisión en este apartado resulta crucial, pues el pliego consolidado será "obligatorio no sólo para quienes participen como oferentes, sino además, para la propia entidad contratante" (Ledezma, 2025a).

El tercer apartado, "Apertura de ofertas", documenta el momento crucial donde se materializa la competencia entre oferentes. Aquí se consignan las actas de apertura, los estudios técnicos de las ofertas y los análisis integrales que fundamentarán la decisión administrativa. La transparencia de este apartado es fundamental para garantizar la igualdad de oportunidades entre participantes.

La "Información del acto final" constituye el cuarto apartado, donde se cristaliza la decisión administrativa. Este incluye desde las eventuales prórrogas hasta la adopción del acto final, que puede ser de adjudicación, declaratoria de desierto o infructuoso. La inclusión de los recursos administrativos y su tramitación en este apartado evidencia el respeto al debido proceso administrativo.

Los apartados quinto y sexto se dedican a la “formalización” y “ejecución contractual”, incluyendo información sobre garantías, órdenes de pedido, recepción de bienes o servicios, y evaluación de la ejecución. Esta fase post-adjudicación es crucial para el control de la gestión pública y la evaluación de resultados.

Finalmente, los apartados de "Información relacionada" y "Comunicación de la ejecución del contrato" funcionan como repositorios complementarios para información que, por su naturaleza o momento procedimental, no puede incorporarse en las secciones principales del expediente.

Un resumen grafico de la Circular MH-DCoP-CIR-0010-2025 puede verse en el Anexo No. 1.

3. Las Certificaciones: Garantía de Autenticidad y Acceso a la Información

3.1. Naturaleza Jurídica de la Potestad Certificante

La certificación de datos del expediente electrónico constituye un acto administrativo de especial relevancia en el sistema de contratación pública. La Circular MH-DCoP-CIR-0023-2025 conceptualiza la potestad certificante como "aquella desarrollada por el Estado de forma exclusiva o por entidades públicas o paraestatales e incluso por personas físicas por su concepción, que tiene por objeto la acreditación de la verdad, real o formal, de hechos, conductas o relaciones" (Procuraduría General de la República, Dictamen No. C-440-2005 de fecha 20 de diciembre de 2005. Citado por Ledezma, 2025b).

Esta definición, que recoge la doctrina establecida por la PGR, sitúa la certificación en el ámbito del ejercicio de la función pública, sometida al régimen jurídico del Derecho Público. No se trata, por tanto, de un acto meramente declarativo, sino de una manifestación del poder público que busca dotar de certeza jurídica a los hechos y actuaciones consignados en el expediente electrónico.

La restricción establecida en el inciso 2) del artículo 65 de la Ley General de Administración Pública, que limita la potestad certificante "únicamente al órgano que tenga funciones de decisión en cuanto a lo certificado o a su secretario" (Ledezma, 2025b), responde a principios de competencia y responsabilidad administrativa. Solo quien tiene conocimiento directo y autoridad sobre los actos puede certificar su existencia y contenido.

3.2. Tipología de Certificaciones: Conocimiento versus Juicio

La distinción entre certificaciones de conocimiento y declaraciones de juicio resulta fundamental para comprender el alcance de las certificaciones en el contexto del expediente electrónico de SICOP. Las primeras se limitan a "poner de manifiesto lo que existe en archivos preestablecidos", mientras que las segundas "no se basan en archivos preestablecidos, sino en una serie de análisis o conocimientos previos que el agente lleva a cabo para formar su juicio" (GARCÍA-TREVIJANO citado por Ledezma, 2025b).

En el ámbito del expediente electrónico, las certificaciones se limitan estrictamente a certificaciones de conocimiento. La Circular MH-DCoP-CIR-0023-2025 es categórica al establecer que "solo podrán certificarse los hechos y actuaciones administrativas que consten íntegramente en el expediente del SDU" (Ledezma, 2025b). Esta limitación no es casual; responde a la necesidad de mantener la objetividad de la certificación y evitar que el funcionario certificante se convierta en intérprete de los actos administrativos.

3.3. Criterios y Requisitos para la Emisión de Certificaciones

La sistematización de criterios establecida en la Circular MH-DCoP-CIR-0023-2025 responde a la necesidad de dotar de certeza jurídica el proceso de certificación (Ledezma, 2025b). El primer criterio, la legitimación del emisor, reitera la restricción legal que limita esta potestad al órgano competente con funciones decisorias sobre el procedimiento.

El segundo criterio, relativo al tipo de datos certificables, establece una limitación material clara: solo pueden certificarse hechos y actuaciones que consten íntegramente en el expediente del SDU. Esta restricción garantiza la objetividad de la certificación y previene interpretaciones subjetivas del funcionario certificante.

El alcance de la certificación, tercer criterio establecido, se limita a "datos objetivos y verificables tales como la cronología de los actos administrativos formalizados dentro del expediente, sin emitir juicio sobre su contenido, validez o legalidad" (Ledezma, 2025b). Esta delimitación es crucial para mantener la neutralidad de la certificación y evitar que se convierta en un acto de control o supervisión.

El formato y contenido mínimo de la certificación, cuarto criterio, establece once elementos esenciales que debe contener todo documento certificatorio. Estos elementos son: 1) Detalle del acto o dato específico certificado, incluyendo el nombre del archivo o acto y la fecha de estos, 2) Referencia exacta al número de expediente del procedimiento, 3) Tipo de procedimiento, 4) Tipo de modalidad, 5) Descripción de la contratación, 6) Unidad promovente del procedimiento, 7) Cualquier otro dato que resulte de interés para quien requiere la certificación. 8) Fecha en que se emite la certificación, 9) Razón por la que se emite la certificación, 10) A solicitud de quién se emite la certificación, 11) Firma digital del funcionario autorizado que la extiende.

La protección de datos y excepciones a la publicidad, quinto criterio, equilibra el principio de transparencia con la protección de información confidencial. Cuando en el expediente se encuentre información declarada confidencial, "únicamente se realizará un resumen del contenido de los documentos sin revelar los aspectos confidenciales" (Ledezma, 2025b).

El sexto criterio reconoce las particularidades de las certificaciones solicitadas por instancias como la Procuraduría General de la República y la Contraloría General de la República (o de Tribunales de la República) que por su naturaleza pueden requerir formalidades específicas.

3.4. Contenido Mínimo del Acto Certificatorio

La certificación debe abarcar, salvo solicitud específica en contrario, diecisiete actos o secciones del expediente que van desde el pliego de condiciones hasta los adjuntos al contrato (Ledezma, 2025b). En ese sentido el expediente se encuentra conformado por actos, consignados en diferentes módulos y secciones, por lo cual deberá considerarse al emitir cualquier certificación sobre el expediente, al menos los actos que se detallan en la imagen No 1. Esta enumeración no es exhaustiva, sino que establece un mínimo que garantice la integralidad de la información certificada.

La inclusión de elementos como los recursos de objeción, las modificaciones al pliego, los recursos de revocatoria y apelación, y las declaratorias de insubsistencia, evidencia una comprensión integral del procedimiento de contratación que trasciende la simple adjudicación para abarcar todas las vicisitudes que pueden presentarse durante el proceso.

3.5. Utilidad para Solicitud de Copias Certificadas del Expediente

Aparte del cumplimiento de la Ley y los principios dichos, los anteriores lineamientos resultan de particular utilidad práctica en dos escenarios fundamentales, donde la correcta organización, foliado e identificación del expediente administrativo cobra especial relevancia:

Primer escenario: Cuando las partes, sus representantes, cualquier abogado o instituciones como la CGR y PGR, ejercen su competencia o el derecho de acceso al expediente y solicitan copia certificada del mismo en los términos del artículo 272 de la LGAP. En este contexto, la administración debe garantizar que la copia certificada refleje fielmente la integridad y el orden cronológico del expediente original, facilitando así el ejercicio efectivo del derecho de defensa y el principio de transparencia administrativa.

Segundo escenario: Cuando en un proceso jurisdiccional de cualquier tipo un Juez de la república solicita información a la Administración, y especialmente cuando la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, cuando requiere la aportación del expediente administrativo completo mediante copia certificada según lo establece el artículo 51 del Código Procesal Contencioso Administrativo. En este supuesto, la correcta organización previa del expediente es fundamental para cumplir con los requisitos legales de que la copia esté debidamente identificada, foliada, completa y en estricto orden cronológico, conservando la administración el expediente original.

En ambos casos, la adecuada estructuración del expediente administrativo desde su conformación inicial permite agilizar el proceso de certificación, reduce los riesgos de errores u omisiones, y garantiza el cumplimiento de los estándares legales exigidos para la validez y eficacia de las copias certificadas, ya sea para el ejercicio de derechos de las partes o para la sustanciación de procesos judiciales contenciosos administrativos.

4. Implicaciones y Perspectivas de la Digitalización

4.1. Impacto en la Transparencia y el Control Ciudadano

La implementación del expediente electrónico y el sistema de certificaciones en SICOP representa un avance significativo en la materialización del principio de transparencia en Contratación Pública. El acceso libre e igualitario al expediente electrónico, garantizado por el artículo 30 de la Constitución política, el 8 inciso c) LGCP y 28 del RLGCP, democratiza el control sobre la actividad contractual del Estado.

Esta apertura informativa no solo beneficia a los participantes directos en los procedimientos de contratación, sino que habilita mecanismos de control social que fortalecen la gobernanza democrática. La posibilidad de que cualquier ciudadano acceda al expediente completo de una contratación pública constituye un mecanismo disuasivo contra prácticas irregulares y promueve una cultura de rendición de cuentas.

4.2. Desafíos en la Implementación

No obstante, los avances normativos, la implementación efectiva de estos instrumentos enfrenta desafíos significativos. La capacitación de los funcionarios públicos en el uso adecuado de los formularios y módulos del sistema resulta crucial para garantizar la calidad y completitud de la información, principalmente en instituciones donde la cultura del SDU no se ha desarrollado históricamente como lo son los casos de las Juntas de Educación o las ASADAS, por ejemplo.

La advertencia contenida en la Circular MH-DCoP-CIR-0010-2025 sobre las consecuencias de la inobservancia de estos lineamientos evidencia preocupaciones legítimas sobre su cumplimiento. La eventual generación de "responsabilidades por no completar la información obligatoria en los espacios dispuestos para ello en el Sistema" (Ledezma, 2025a) subraya la importancia de una implementación rigurosa y sistemática.

4.3. Perspectivas Futuras

La evolución del sistema hacia estándares digitales más sofisticados y análisis de datos abre perspectivas prometedoras para la gestión pública. Lo ideal sería que el futuro cercano en el Sicop exista la opción de emitir el expediente digital completo, ordenado cronológicamente, con índice, foliado y certificado de manera automática y mediante un formato que permita la interoperabilidad.

La generación automatizada de información estadística y reportería para la toma de decisiones, mencionada en la Circular MH-DCoP-CIR-0010-2025, sugiere un futuro donde la inteligencia artificial y el análisis de grandes volúmenes de datos potencien la eficiencia de la contratación pública, aspectos ya plasmados en políticas públicas sobre Gobierno Digital. La integración con sistemas internacionales de contratación pública y el desarrollo de estándares de datos abiertos podrían posicionar a Costa Rica como referente regional en Gobierno Digital y transparencia administrativa.

5. Conclusiones

La digitalización de la contratación pública costarricense a través del Sistema Integrado de Compras Públicas (SICOP) constituye una transformación paradigmática que trasciende la mera modernización tecnológica para convertirse en un instrumento de democratización del acceso a la información pública y fortalecimiento del Estado de Derecho.

Las circulares MH-DCoP-CIR-0010-2025 y MH-DCoP-CIR-0023-2025 han establecido un marco regulatorio sólido que articula coherentemente los principios constitucionales de transparencia con las exigencias operativas de un sistema digital avanzado. La arquitectura del expediente electrónico, estructurada en apartados cronológicos, garantiza la trazabilidad completa del proceso contractual desde su decisión inicial hasta su finiquito, mientras que el régimen de certificaciones dota de certeza jurídica a la información contenida en el sistema.

La implementación del expediente electrónico ha democratizado efectivamente el control sobre la actividad contractual del Estado. El acceso libre e igualitario establecido por el artículo 30 constitucional se materializa ahora en una plataforma digital que permite a cualquier ciudadano ejercer control social sobre las decisiones de contratación pública, fortaleciendo así los mecanismos de rendición de cuentas y transparencia administrativa.

No obstante, los avances significativos, persisten desafíos estructurales que requieren atención prioritaria. La capacitación sistemática de funcionarios públicos, especialmente en instituciones con limitada experiencia en sistemas digitales unificados, constituye un imperativo para garantizar la calidad y completitud de la información. Asimismo, el desarrollo de una cultura digital institucional que trascienda el mero cumplimiento normativo hacia la apropiación efectiva de estas herramientas representa un reto de mediano plazo.

La experiencia costarricense en digitalización de la contratación pública se posiciona como un modelo loable, demostrando que es posible conciliar eficiencia administrativa, transparencia democrática y seguridad jurídica en un marco tecnológico accesible y escalable, pero con limitaciones ya que del “Manual de Generación de certificaciones de expedientes electrónicos SICOP” se desprende que su conformación es un proceso manual, sujeto a los errores humanos, lo ideal sería que de igual forma su generación fuera automática y estandarizada.

La integración de principios de datos abiertos y la generación automatizada de información estadística abren perspectivas prometedoras para el desarrollo de políticas públicas basadas en evidencia; y abre el terreno para la posterior implementación de inteligencia artificial y analisis de datos a gran escala (Big Data) en los expedientes de Contratación Pública.

El verdadero éxito de esta transformación digital no se medirá únicamente por su sofisticación tecnológica, sino por su capacidad para fortalecer la confianza ciudadana en las instituciones públicas y promover una cultura de transparencia que trascienda el ámbito de la contratación pública para permear toda la gestión estatal. En este sentido, SICOP representa no solo una herramienta de modernización administrativa, sino un ejercicio práctico de construcción democrática en la era digital.

6. Referencias

Asamblea Legislativa de la República de Costa Rica. (2021). Ley General de Contratación Pública, Ley No. 9986 del 27 de mayo de 2021. La Gaceta, Alcance No. 109 al Diario Oficial La Gaceta No. 103.

Ledezma Rodríguez, Y. (2025b, 27 de mayo). Comunicación sobre los criterios para la emisión de certificaciones de datos del expediente del SDU [Circular MH-DCoP-CIR-0023-2025]. Dirección de Contratación Pública, Ministerio de Hacienda de Costa Rica.

Ledezma Rodríguez, Y. (2025a, 25 de marzo). Contenidos mínimos y uso correcto del expediente digital de contratación pública en el SICOP [Circular MH-DCoP-CIR-0010-2025]. Dirección de Contratación Pública, Ministerio de Hacienda de Costa Rica.

Poder Ejecutivo de Costa Rica. (2022). Reglamento a la Ley General de Contratación Pública, Decreto Ejecutivo No. 43808-H del 30 de noviembre de 2022. La Gaceta

Poder Judicial de Costa Rica (2014). Principios desarrollados en la jurisprudencia constitucional / Poder Judicial; Sala Constitucional; Escuela Judicial – 1 ed. – San José, C.R.: Poder Judicial. Departamento de Artes Gráficas.

RACSA-SICOP. (s.f.). Manual de Generación de certificaciones de expedientes electrónicos SICOP. Sistema Integrado de Compras Públicas. https://www.sicop.go.cr/atDocs/manuales_institucion/Manual_de_Generaci%C3%B3n_de_certificaciones_Expedientes_SICOP.pdf

Figura No. 1. Formato y contenido mínimo de la certificación del expediente electrónico de Sicop.

Fuente: Elaboración propia con ayuda de IA. A partir de la Circular MH-DCoP-CIR-0023-2025 (Ledezma, 2025b)